发改农经[2015]3183号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、水利（水务）厅（局），水利部直属有关单位：
人多水少、水资源时空分布不均、水供求矛盾突出是我国的基本国情水情。兴建必要的引调水工程，是优化水资源配置战略格局、实现江河湖库水系连通、缓解资源性缺水问题、提高水安全保障能力的重要举措。为推动科学做好引调水工程前期工作，严格控制一些地方无序调水、“跑马圈水”现象，现提出以下指导意见。
一、总体思路
（一）指导思想。深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，统筹规划、科学论证、有序实施，按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，合理确定工程建设的布局、规模和方案，把强化节水、提效、治污、环保、控需作为引调水工程实施的重要前提，务必做到“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”，促进水资源可持续利用，保障供水安全和生态安全。
（二）基本原则
——科学规划、合理布局。紧密结合流域和区域功能定位、发展战略和河湖水系特点，统筹兼顾调出和调入区域、流域用水需要，以水资源综合规划、流域综合规划等为依据，科学布局引调水工程，严格履行建设程序。
——节约优先、提高效率。坚持节水优先，受水区先评估节水潜力，落实节水措施，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，严格执行用水总量控制和定额管理，提高用水效率和效益。
——深入论证、加强保护。遵循自然规律和经济规律，坚持人水和谐，加强引调水工程论证和方案比选，妥善处理开发和保护的关系，高度重视工程生态环境影响、移民征地和省际关系协调，确保工程建设与生态环境保护的双赢。
——强化管理、注重效益。加强引调水工程运行管理，优化工程调度运用方案，建立健全工程良性运行管理机制，加强工程质量和安全管理，确保工程长期发挥效益。
二、强化规划约束，严守红线控制
（三）坚持以规划为依据。要以已批复的流域综合规划、水资源综合规划等相关规划为依据，明确引调水工程在水资源配置体系中的定位和作用，深入分析流域和区域水资源变化趋势、城乡经济社会发展用水实际需求，研究提出引调水工程建设时序，确定引调水工程前期工作的方案。对规划依据不充分的引调水工程项目，首先应科学编制规划，根据缺水地区功能定位和发展战略，深入论证调出区、调入区水资源情势和不同规划水平年的水供求状况，合理确定水资源配置格局和供水工程布局。
（四）严格执行“三条红线”。对规划调入区，要以用水总量控制、用水效率控制和水功能区纳污限制“红线”为约束条件，根据水资源水环境承载能力，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，实行水资源消耗总量和强度双控行动，立足于节水治污、优化调整产业结构等综合措施，解决区域水资源短缺问题。对现状实际用水已超过用水总量控制指标的地区，严格控制规划建设新的引调水工程。
三、加强科学论证，深化方案比选
（五）深化受水区范围和节水潜力分析。受水区范围和节水潜力分析是深入论证引调水工程建设必要性、合理确定工程调水规模、研究提出水资源配置方案的重要前提。要在已有规划和调查研究基础上，结合现状和规划水平年水资源开发利用、用水结构、水供求态势，合理确定受水区范围，深入研究农业、工业、城镇生活节水潜力，分析现有水源工程挖潜改造、再生水等非常规水源利用的可能性，统筹生态用水需求，开展水资源供需平衡分析，科学论证建设引调水工程的必要性、受水区范围和规模。
（六）深化调水水源和调水区生态环境影响论证。在已有规划和实地勘察基础上，提出可能的调水水源比选方案。充分考虑调水区所在流域和区域已建、在建工程的环境影响因素，深入分析引调水工程建设对河流水文情势、生态环境以及各类自然保护区可能产生的影响，认真做好环境影响评价和环境保护设计，避免造成“缺水”搬家。对生态代价难以承受的项目，坚决不能“上马”。
（七）深化引调水工程规模论证。针对不同受水区范围和可能的调水水源方案组合，进行综合分析论证，合理确定工程规模。调入区要充分考虑节水、治污并合理利用当地常规水源和非常规水源，本着适度从紧的原则分析需调水量。调出区要在充分考虑水文过程、河湖水系连通格局、未来用水需求和保证生态环境用水的基础上分析可调水量，协调好上下游、左右岸、干支流和相关区域之间的关系。经过多方案综合分析，合理确定工程引调水规模。对工程规模较大、供水范围较广、不同水平年用水需求差异较大的项目，可考虑分期实施。
（八）深化工程关键技术论证。引调水工程事关国计民生，一些重大项目存在不可预见的重大技术难题，要加强工程建设方案技术论证。开展引水线路优化比选，做好跨河、穿越建筑物等方案设计。对水源工程，做好工程选址，合理确定技术参数和指标，尽可能减少淹没影响范围。对高埋深、长距离、地质条件复杂的输水隧洞，要加强地形地质勘察，对可能存在的高地应力、岩爆和突发性涌水等关键问题进行技术攻关，切实做好施工方案设计和风险预判。对线路较长、地形多变的输水渠道，要重视边坡稳定性，防范滑坡体等可能风险。
（九）深化移民安置和社会影响论证。建设引调水工程要尽可能减少建设用地和搬迁数量，充分听取地方和群众的意见，依法依规、深入细致地做好移民征地安置工作，积极探索新的征地移民安置方式，切实维护好群众合法权益。优化工程方案，改进用地方式，尽可能保护和节约土地资源，提高土地利用效率和效益。加强引调水工程社会稳定风险评估，对涉及民族地区的工程，要妥善处理好民族、宗教等问题。对涉及省际之间协调的工程，要深入论证工程对上下游、左右岸的影响，研究提出相应的补偿措施，加强各方面沟通协调，慎重研究决策。
（十）深化工程建设和运行方案论证。要认真研究工程建设项目法人组建方案，明确建设管理和运行调度机制。加强引调水工程投资规模估算，根据需要与可能，研究制定资金筹措方案。在深入调查用水户可承受水价的基础上，按照水价改革的要求，分析工程供水价格，合理确定工程贷款规模。鼓励和吸引社会资本参与引调水工程建设，提高投资效益，降低投资风险。深入分析工程经济、社会、生态环境效益，对工程建设可行性进行综合评价，提出工程建设的推荐方案和意见。
四、严格建设程序，提高审批效率
（十一）保证前期工作深度和质量。项目主管部门和项目法人要组织做好工程勘测设计，优化配置勘测设计力量，按照有关技术规程规范，切实把工程方案做全、做实、做深、做细。要发挥各方面专家作用，针对工程建设的重大问题，从建设条件、技术经济指标、社会和生态环境影响等方面深入论证，合理确定工程建设目标任务、规模和标准，比选优化设计方案，确保前期工作质量和深度。有关技术审查单位要严把技术关口，使工程经得起历史和实践的检验。
（十二）优化项目审批流程。充分发挥重大水利项目审批部际协调机制等的作用，坚持问题导向，强化指导服务，加强部门、地方间协同配合和纵横联动，及时帮助解决项目推进中的困难和问题，规范程序，提高效率，加快项目审核审批进度。对涉及跨省界河流的引调水工程，需按照相关规定，报相关流域机构签署规划同意书审查意见。
五、落实责任主体，加强协调监管
（十三）强化落实工程前期工作责任。各级水行政主管部门、发展改革主管部门要加强对引调水工程前期工作的指导和协调，对已列入规划和前期工作计划的项目，逐项明确前期工作责任部门、承担单位、完成时限和工作要求。要落实项目法人在前期工作中的主体责任。
（十四）加强对引调水工程建设的监管。各级水行政主管部门、发展改革主管部门要加强对新建引调水工程前期工作和建设的监督管理。对省及以下投资主管部门审批的引调水工程，要及时向上一级发展改革、水利部门及相关流域机构进行备案。对不符合相关规划、引起公众和专家普遍质疑、存在重大社会稳定风险和安全隐患的项目，有关部门要责令停建和整改。
国家发展改革委
水 利 部
2015年12月30日
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